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从教育管理走向教育治理

发布时间: 2016-04-08 15:12:11 ? 作者:本站编辑 ? 来源: 本站原创 ? 浏览次数:
摘要: 从教育管理走向教育治理

从教育管理走向教育治理 

——政府转变管理职责方式的思考 

上海市教育委员会 尹后庆 

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  上海的基础教育,经过多年的艰苦奋斗,取得了显着进步。但是对照党中央“十七大”对教育的全面要求,对照上海国际化、现代化城市功能定位发展以及人民群众对教育的高度期望,上海基础教育目前正处在一个外延发展与内涵发展互相交融、并且内涵质量提升发展的需要日益突出的阶段。

  在这样一个特殊的阶段里,基础教育所面临的问题,基本上都是深层次的发展问题,呈现出深刻性、广泛性、长远性和多难性等特征。

  在这样一个阶段中解决一些深层次发展的问题,教育行政部门必须创造新的服务机制和行事方式,即——从教育管理走向教育治理。

  一、政府职责

  任何国家和地区经济与社会发展,政府主要责任都集中在四个方面,即:市场监管、经济调节、公共服务、社会管理。政府发展基础教育事业的责任,重点在于后两个方面——公共服务和社会管理。

  1.公共服务

  对于公共服务的概念,专家、学者的定义不尽相同,诸如“通过融资、提供或管理有利于健康和教育结果的公共服务。”(世界银行,《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》)“公共服务通常指在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应公平、普遍享有的服务。”(陈昌盛,蔡跃洲,《中国公共服务发展报告2006》)“公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。”(李军鹏,《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》)等等。

  显然,公共服务实质为对公共需求的供给,是公共资源投入与配置的产出,享有的对象是所有老百姓。所以,公共服务即指通过政府的公共支出使得所有老百姓都公平享有的服务。政府在社会事业中的公共服务,最重要的领域是义务教育、基本医疗卫生保障、养老等。

  公共服务的重要特征:一是非竞争性,不通过竞争手段而获得;二是平等性,覆盖所有老百姓,不论民族、种族、性别和贫富。

  随着经济与社会的发展,公共资源与公共需求不断发展,公共服务的外延和内涵也在不断拓展和充实。比如,原来义务教育是政府法定的公共服务,而幼儿教育并不属于义务教育范围,政府服务可以是有限的法律责任。但现在一些经济比较发达、政府有财政供给能力并且老百姓对学前教育需求旺盛的地区,政府提供幼儿教育成本的可能性迅速提高,已经开始逐步提高其中政府服务的比例,所以幼儿教育发展到某种程度后也成为一种准公共服务或者进步到完全的公共服务。

  高中教育同样如此。以往政策设计中个人负担高中教育成本比例呈现上升态势,现在一些普及程度高、质量相对稳定地区,政府也在逐步提高财政负担的比例,出现了高中实际上成本在提高,而学费却没有同比例提高的良好发展态势。

  职业教育领域内,根据国务院文件精神,上海进一步加强了对中等职业学校学生的资助力度。预计每年市区县两级财政将投入3.2亿,使100%就读全日制中职校(含民办中职学校)的学生(含非上海户籍)得到补助,且帮困助学对象从城乡低保家庭扩大至所有来自农村和海岛的学生。实际上,这也是公共服务。

  当然,目前阶段学前教育、高中尤其是中等职业学校,更需要通过自己优质的服务来争取政府的公共服务,其办学机会则按照一定规则的竞争来得到,因为公共服务并不完全排斥竞争,公共服务也存在着一定的市场法则。

  2.社会管理

  20世纪以来,世界范围内的非政府组织逐渐发展与培育,许多公共事务逐渐由社会承担。我国在社会主义市场经济建设与完善的过程中,吸取了发达国家的一些有益经验,日益重视非政府的管理。

  在政府公共管理中,对市场需要监管,对社会则要引导,政府、市场和社会三方面的力量都要发挥,其中必然包括政府组织和非政府组织管理上的合力,才能使社会健康发展。

  现代政府的公共管理,很多情况下是运用经济调节来加大对社会的间接管理,如通过国民经济第二次分配中政府获得的财政从而转变为公共服务,但这种服务是把财政间接转化为效益,转化的过程必须有专业管理,这种专业管理需要一些非政府非营利的第三方介入,并且承担许多社会专业管理的职责。

  社会管理有两个方面:一个方面是社会自治,即许多老百姓自己的事情,通过一定的民主程序自行解决。比如:报刊曾经报道,有人在一个住宅小区绿地湖泊边唱歌,居民觉得太吵,从而发生吵架的事。物业公司则让每家每户代表讨论,投票决定是否允许,结果57%的居民同意唱歌,43%则不同意唱歌,后者服从前者。物业公司协调时提出,允许唱歌,但是不要超过晚上:九点,伴奏的音乐要轻一点。此事通过民主程序,加上专业的管理得到了圆满解决。

  社会管理的另一方面则是政府承担的事务。大量的管理经验已经告诉政府,政府在繁荣的市场体系中不可能包办一切,包办一切的过程是是低效的,结果往往是无效的。因此政府在越来越多的公共事务管理中购买服务,主要职责在于监管评估,而管理的实施则由非政府的、专业的机构承担,更多地采用“契约”方式进行。

  二、从管理到治理:政府履行职责方式的转向

  教育是政府公共管理中极为重要的一块,涉及到千家万户的利益,教育的公共服务水平一定程度上也是社会的稳定所在;教育的改革又极为复杂,市场规律与教育规律、人发展不平衡与教育公平原则以及教育和经济、社会、人口等领域关系之间的复杂性,都决定了政府所负有的教育管理责任和履行的职责方式必须转向。

  政府要更好履行职责,成为服务型政府,必须从大包大揽的单向度管理转向政府、社会与公众等多元主体的共同治理。从管理走向治理,政府要按社会发展的要求调整自己的角色,对教育发展要有敏锐的判断。

  因此,当前积极培育教育专业中介机构,建立健全家校合作协商机制,对于管理转向治理显得越来越重要。

  1.让专业性社会机构提供专业性事务

  政府职责是不可推卸的,但是履行职责的方式可以是多元化的:可以直接提供,也可以间接提供,运用公共支出向社会专业机构购买专业性的服务,就是一种间接提供。

  专业性的事务由专业机构来承担,其越来越明显的优势不仅体现在教育服务的质量上,也体现在教育服务的效益上。委托给专业机构比政府自己去做要专业得多,但并不是说教育专家就能成为行政管理人员。政府层面的教育管理者专业是教育公共服务,是在政府提供的公共服务背景下履行好教育服务职责。学校管理不是教育行政人员的专业,熟悉学校管理的人员未必是个很好的教育行政人员,两者各有管理不同的侧重点。

  上海实施的“以委托管理推进郊区义务教育学校内涵发展”项目,其重要出发点就是为了通过发挥优质教育资源机构的服务潜能,促进郊区薄弱学校的内涵发展,并从中培育出服务质量高的专业性社会中介机构。这一项目,不仅以新的方式去提高学校的发展,同时在探索政府走向教育治理的路上迈出积极的一步。

  2.让家长参与学校教育

  老百姓对教育的满意率,是考评政府服务效能的重要标准。什么是老百姓对教育的满意率?根据以往的认识和经验判断,市中心城区应该比郊区高,城市比农村高。但事实并非完全如此。在一些区县,农村教育水平明显没有城市高,但农村居民对教育满意率比城市高近20个百分点,原因在于老百姓对教育的满意率与多方面的因素有关。一是期望值不同,原来农村教育基础比较差,一段时间里通过推进城乡一体的标准化改造办学条件,以及农村教师加工资等倾斜政策,农村教育虽然质量变化不大,但这些变化一定程度上满足了农村老百姓对教育的期望。二是参与度不同,这个因素的作用不可忽视。父母辛苦操劳家务,子女还是不满意,因为他们没有参与。所以要办让老百姓满意的教育,一定要让老百姓参与,否则永远不满意。

  教育服务提供者和服务接受者之间要建立协商关系、利益诉求机制和利益协商机制,要有根据家长意见改进学校工作的决策机制,只有这样,许多矛盾才容易解决。建立家长委员会的意义也就在于此。

不过,建立家长委员会并发挥好作用并非易事。报上曾经有文章说家长委员会有时候与学校不一致:校长不准补课、家长委员会决定可以补课;校长不准收费,家长委员会决定可以收费。其实产生不同意见都是正常的,如果事事都一致反而不正常。有不同意见就需要协商,建立家校协商机制,首先要承认家长是利益主体之一,家长不是学校的代言人。学校也是利益主体,两者之间要有利益诉求,多元社会要有利益协调,然后经过协商,如果意见达不成一致,要有决策的民主程序。然后,由一定程序决定的事情,大家要有民主的素养,要自觉接受。这种经过民主协商以及走过大家都认同的程序所形成的决定,就具有一定的约束力,对于推动学校发展是有利的。

  三、从管理转向治理:在深层次上思考体制机制改革

 ? 经验表明,许多教育问题不是教育界本身就能够解决的。教育从管理转向治理,要求政府深入洞察社会的发展,在社会演进的过程中寻找政策以及政策的切入口。但是现在教育界还有很多同志不太关注社会的变化,因循守旧,或者对社会的洞察能力比较弱,缺少审时度势的把握。比如总认为只要政府给钱就能解决所有问题,其实并非如此,体制和机制是决定行政效率的重要因素,不从体制机制上考虑,难以在根本上彻底解决问题。

  1.农民工子女教育问题的制度分析

  政府高度关心农民工子女教育问题。现在社会上有各种不同的声音,有人认为,由于外来农民工子女占用了本地的教育资源,所以流出地应该把学生的经费转移到流人地来,这在逻辑上是有问题的。因为公共服务成本应该是公共财政提供的,而公共财政依靠税收所得。今天农民工进城务工,所产生的企业税收都形成了当地的地方财政,地方财政应该向所有创造和提供纳税的人提供必要的公共服务。在公共服务中,一个重要的变化是按照公共财政概念来落实老百姓的权利,与原来政府按照户籍服务的方式相比更先进。

  另外一种看法是,在教育公平是社会公平基石的前提下,目前所有农民工子女应该得到同本地老百姓子女完全同等的教育,这是我们追求目标但与现实还有一定的距离。现实是:中国存在着经济发展上的两元结构,两元结构中城乡差别是客观存在,要逐步解决城乡差别必须从保障制度着手。在现有保障体制中,农民最大的保障由土地来实现,即使农民工进入城市,土地的保障依然还在,只是土地的价格有高低而已。城市居民虽然生活水平高于农民,而且发达地区与困难地区的差距也越来越大,但城市居民没有土地的根本保障,需要有其他的保障。所以政府在制定各种政策若不从这些深层次问题上以及社会发展未来趋势去思考,就难以把握全局了。

  显然,农民工子女教育问题的产生,归根结底还在于现有教育制度是架构在户籍制度上的原因。由于中国处于社会主义初级阶段,市场经济发展过程中出现了许多矛盾,就户籍制度而言已经作了许多修补,但居住证制度还不可能立刻取代户籍制度。教育与人口关系中比较合理的设计是把教育制度架构到税收为核心的公共财政制度上,但当前这个制度还不健全。所以在相当长的时间里,我们的教育制度还会有矛盾,会产生新的问题。

  上海解决农民工子女教育问题,一是确定目标,继续挖掘现有公办学校就读比例,提高到60%,实现农民工子女以公办学校就读为主;二是积极解决农民工子女“学校”问题,纳入民办学校管理范围,成为独立法人。同时定出一定的办学标准,当然标准可以放低一点,如此政府对其财务、教师资格、教师加四金等问题都可以监管起来,从而提供必要的支持,推动学校的有序发展。

  2,民办教育制度设计的思考

  同样,促进民办教育发展也需要从制度层面上思考。当前,民办学校发展遇到许多问题,解决问题的关键不在于钱多少,而在于设计合理可行的制度。在体制和机制的高度上,反思民办教育发展的经验,寻找民办教育发展的路径,这是民办教育发展到关键时期最应该做的事。

  从公共服务的角度讲,政府增加基础教育的投入,改善公办学校的办学条件,提高公办学校的教师待遇,这是政府履行教育公共服务职能的重要体现。不可否认,这在一定程度上削弱了原来民办学校在硬件和师资上的优势。但同样从公共服务的角度看,政府履行教育公共服务职能不一定直接办教育,而可以拿出钱来让社会来办教育,然后政府购买社会的服务。按照这样的思路,民办学校的发展就有很大的空间。

  当前,民办教育制度设计的核心问题是非盈利财务制度的建立。只有建立起非盈利财务制度,民办学校才具有长远发展的保障,政府才能提供公共财政资金和监管公共资金的使用。否则,如果政府向民办学校提供了公共资金,却缺少公共资金足够的监管,一旦资金使用产生严重问题,就会直接影响政府的政策执行效果。政策一旦不稳定,左右摇摆,前后不连贯,肯定不利于民办教育健康发展。所以,我们不能只关注民办教育领域的人力资源和财政资源影响力,而忽视制度的资源价值。

  在某种意义上,制度设计是最大的资源,科学合理的制度是政策执行的保证,制度资源的开发和利用,是今天教育管理走向治理的必要前提,为此强化教育决策者的制度意识和建立制度、运用制度能力,就显的更为迫切和必须了。

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